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14 Marzo 2003 – Aula Magna Università di Siena a Grosseto "La Democrazia in Europa" Prof. Giovanni Maria Flick - Giudice della Corte Costituzionale Sommario: 1.Premessa: un dubbio di fondo - 2. Il catalogo dei “senza…” - 3.L’Europa senza popolo. - 4. L’Europa senza territorio. - 5. L’Europa senza democrazia – 6. Cosa può dare l’Europa alla democrazia. – 7. Cosa può dare la democrazia all’Europa. – 8. Conclusioni: solo un pensiero. 1. Premessa: un dubbio di fondo. Prima di addentrarmi in tentativi definitori, per capire “di cosa parliamo quando parliamo” di democrazia e di Europa, devo confessarvi il dubbio, radicale ed originario, sul quale la mia riflessione ha rischiato il naufragio,quasi prima di avviarsi. Mi sono chiesto se esiste oggi, davvero, un problema di democrazia in Europa o se sia soltanto il vezzo intellettuale di una costruzione teorica: se,cioè, il consolidamento e lo sviluppo della democrazia siano davvero percepiti - da parte un po’di tutti: Stati membri, istituzioni europee, soprattutto europei, cioè popolazione - come autentico bisogno diffuso, motivazione collettiva, premessa indefettibile di progresso comune.In fin dei conti – riflettevo- si potrebbe indubbiamente pensare, alla maniera fatua del Candide volteriano, che viviamo “nel migliore possibile dei mondi europei”, soprattutto ripercorrendo mentalmente i quasi cinquant’anni che separano l’abbrivio europeo di Messina, nel 1957, dall’odierna gestazione della Convenzione. Non abbiamo il tempo di scorrerli, questi anni, neppure con il più rapido flash back: ma, guardando agli obiettivi originari degli europeisti della prima ora ed ai risultati raggiunti, verrebbe da dire che la gestione è stata oculata e che il management ha realizzato le finalità prefissate. Si voleva innanzitutto - come acutamente ricorda Jurgen Habermas (1) - «porre termine alla sanguinosa storia dei conflitti tra le nazioni europee»: fatto!, come direbbe il linguaggio della pubblicità. L’intervento umanitario in Kossovo, pur con le mille e diverse motivazioni di ciascuno dei Paesi interventori, ne è stato quasi la prova di resistenza, una riluttanza presto sublimata; e d’altra parte, gli altri epicentri bellici sono stati ‘esportati’ o territorialmente (come nel conflitto palestinese, anche se ‘politicamente’ assai europeo) o politicamente (come nel conflitto in Cecenia, anche se ‘territorialmente’ assai europeo). Si voleva, poi, l’integrazione europea della Germania, dopo l’abominio: ben oltre le stesse attese di Adenauer, l’obiettivo è stato addirittura superato, reso perfino insignificante dall’astuzia della Storia, che ha sbriciolato il Muro di Berlino, riunificato quant’era diviso, incluso al meglio quanto, in origine, separato. Infine:i padri fondatori sognavano l’integrazione economica, un equilibrio finanziario di checks and balances, un’alternativa al colosso americano di allora, una immaginata terza forza tra occidente americano ed oriente asiatico. Fatto!: anche su questo, la realtà ha sopravanzato ogni possibile sogno post bellico. Il mercato comune prima, le istituzioni bancarie poi, la libera circolazione di persone, beni capitali, gli investimenti diretti e gli scambi economici, soprattutto, una moneta unica che vale più del biglietto verde ed arriva anche ad umiliarlo: potrebbe essere ben più lunga ed articolata la nota dei successi dell’integrazione economica europea, che non ho il tempo di analizzare in dettaglio. Dunque: da dove dovrebbe originare il bisogno di più democrazia in Europa e cosa dovrebbe “scaldare il cuore” politico degli europei, considerato che - cito ancora Habermas - «la ragionevole speranza di conseguire vantaggi competitivi sui mercati globali probabilmente non sarà sufficiente» e che l’orgoglio per i successi economici raggiunti potrà sì incrementare fiducia nel progetto europeo, ma non scatenare ‘passione politica’ per un’idea di democrazia rafforzata su scala eropea ? In poche e più semplici parole: perché cerchiamo ‘altro’ (oltre quanto realizzato) e perché lo cerchiamo nella forma nobile (politico-istituzionale, nell’ambito della ‘democrazia’, appunto), e non soltanto nella conservazione dei diritti economici già ‘materializzati’, come direbbe Max Weber ? Perché, in breve, l’idea di democrazia ci continua ad inquietare, continua ad essere ‘pietra d’inciampo’,a preferenza della più comoda ‘manutenzione’ istituzionale dell’invidiabile status quo ? A stretto rigor di logica, non ci sarebbe necessità di istituzioni (costituzione, organi, ecc.) da fondare ex novo sul versante di una democrazia da immaginare (come: rappresentativa ?, federalista ? ecc.), quanto, per vivere meglio in Europa, di migliorare ed arricchire solo le strutture economiche: che necessità vi è di lacerarsi per segnare o meno semanticamente, nella Convenzione, la memoria dell’Altissimo, se, in realtà, avremmo solo bisogno – piuttosto - di ritoccare i poteri della B.C.E., affiancandole, ad esempio, una struttura simile ad un ministero dell’economia ? Non è cinismo arrivare a questi pensieri: questi stessi argomenti, in realtà, hanno a lungo caratterizzato il dibattito sul futuro dell’Europa (basti pensare alla polemica tra lo scettico Dieter Grimm ed il persuaso Jurgen Habermas) e sul perché l’Europa stenta - paradossalmente, nel momento di suo massimo fulgore economico - a divenire, come direbbe Max Weber, una vera “comunità di destini”, cioè un’autentica identità collettiva. Ovviamente, la risposta a questo dubbio accanito sarà anche la conclusione della mia conversazione, il cui scopo non è di edulcorare, né di trasfigurare l’incognita della democratizzazione dell’Europa. Chi, infatti, ha passione per l’ “archetipo-Europa” sa quanto è forte il rischio (e quanto da evitare la tentazione) di ritenerlo solo un «progetto carismatico» (2) - in grado, cioè, di progredire solo grazie al carisma dell’idealizzazione - e quanto, invece, per la sua stessa sopravvivenza, questa idea, necessiti di analisi credibili, proprio perchè disincantate ed inflessibili. 2. Il catalogo dei “senza…” Muovo, allora, dal massimo del disincanto, quello espresso da Philippe Schimitter - ostinato euroscettico, oltre che sapiente persuasore-, il quale invita, in un suo libro recente (3), ad un esercizio mentale di grande suggestione; chiede, cioè, ad ogni eurofiducioso onesto di immaginare uno Stato che non abbia: a) una sfera di competenza peculiare e predefinita nell’ambito della quale possano essere prese decisioni vincolanti per tutti; b) un territorio fisso e contiguo, su cui esercitare l’autorità; c) un riconoscimento esclusivo da parte di altri stati, l’appartenenza ad organizzazioni internazionale e la capacità di concludere trattati internazionali; d) un’identità avvolgente ed una comunanza simbolica per i suoi soggetti/cittadini; e) il potere sicuro ed indiscutibile di esecuzione delle sue decisioni su individui e gruppi; f) il potere (esclusivo) di controllo sul movimento di beni,servizi, capitali e persone all’interno dei suoi confini. Mancherebbe, per vero, anche dell’altro (per esempio: una sede di autorità suprema, non discutibile e chiaramente definita o, anche, una gerarchia centrale di funzionari pubblici, con competenze prestabilite, ecc.); ma già l’elencazione parziale è sufficiente a far ritenere che un banale condominio di città (che ha una ambito definito di competenze, di gerarchie, un qualche riconoscimento, un qualche potere di controllo ecc.) sembra più Stato di quanto lo dimostri l’entità-Europa. Ovviamente, stiamo giocando sul filo delle provocazioni e dei paradossi: proprio perché, al di là delle facili suggestioni, questa entità - “post-sovrana, preter-nazionale, multi-livello, sovrapposta, indefinita”, come è stata variamente appellata -, questo “non-Stato”, questa “non-nazione” che è l’Europa,in realtà, batte moneta, regola mercati, risolve conflitti, alloca risorse, soprattutto legifera, vincola e governa, come ben sanno gli euroscettici e come riconosce, per primo, lo stesso Schimitter. Questa contraddizione è il punto di partenza per la mia riflessione, che rischia, davvero, di essere il punto di intersezione di una serie infinita di antinomie: se è problematico pensare l’Europa, come struttura politico-istituzionale definita, non lo è di meno pensare la democrazia (in astratto e soprattutto) come dinamica applicata a questa struttura politico- istituzionale. In breve: ciascuno dei termini che individuano l’oggetto della mia conversazione è, teoricamente, malfermo e la loro relazione rischia di divenire addirittura irrisolta. Se poi “collochiamo” storicamente questa riflessione - nel momento, cioè, in cui è drammaticamente elevata la possibilità di una crepa irreversibile tra gli stessi Paesi fondatori dell’Unione ed è clamorosamente evidente l’incapacità di un’interlocuzione comune su di un evento tragico come una guerra -, allora il mio discorso sembra davvero un ginepraio di paradossi. Adotto allora il sistema di argomentazione sui paradossi dei retori medievali: ai vari argomenti “scettici” sulla democratizzazione europea (videtur quod…) opporrò (sed contra…) una serie di confutazioni, appunto altrettanto “eccessive”. 3. L’Europa senza popolo. Videtur quod…Sembra innanzitutto impossibile una democrazia in Europa per la quale manchi l’attore principale della sovranità democratica: il popolo, quale fondamento stesso della legittimazione delle istituzioni e tratto distintivo della democrazia. La “no demos thesis” - come è stata chiamata - è ampia, quanto radicale negli effetti. Ampia, perché chi rileva la mancanza di un popolo europeo non si riferisce soltanto all’assenza di un popolo in senso naturale o etnico, cioè a gruppi sociali accomunati da una stirpe, da una discendenza, da una lingua, da un’origine comune (ethnos); si riferisce, invero, anche alla mancanza di un popolo in senso giuridico e, soprattutto, politico, unitariamente considerato (demos), come struttura su cui fondare la sovranità (“la sovranità appartiene al popolo…”, come recita la nostra Costituzione) e come inizio inevitabile di ogni processo costituente. Ogni democrazia contemporanea ha avuto nel popolo - come ethnos o come demos - la propria scintilla iniziale e lo slancio della propria legittimazione: ed è sempre il popolo che ri-legittima continuamente (attraverso il meccanismo della rappresentanza/responsabilità della competizione politica strutturata in partiti) le istituzioni, appunto per questo sempre demo-cratiche. Orbene, tutto ciò non solo non esiste in Europa, ma tale difetto si atteggia secondo modalità addirittura paradossali. Ad esempio, come ricorda Giacomo Marramao(4), il Preambolo della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea declina il soggetto-popolo al plurale, anziché al singolare: «I popoli europei, nel creare tra loro un’unione sempre più stretta hanno deciso di condividere un futuro di pace fondato su valori comuni…». Nulla di più lontano dal suggestivo, oltre che perentorio: «We, the People of the United States,..», che connota la Carta fondamentale americana. Ed è sintomatico che, secondo le inchieste di Eurobaromètre, i sudditi/cittadini UE “non si sentono, per la maggior parte, direttamente obbligati verso i comandi dell’eurogoverno, né si identificano con essi” (Schimitter), proprio perché non si sentono ‘popolo di una nazione’ europea. Quanto tutto ciò sia causa (ed effetto assieme, secondo una sinergia quasi circolare) del deficit di democrazia in Europa, è di immediata intuizione ed è quasi superfluo ribadirlo; una forma istituzionale non solo si fonda, ma si riconosce in un popolo e la promozione di doveri sociali può esser concepita - e può sperare di svilupparsi - solo nel comune, reciproco riconoscimento collettivo che supera la giungla degli egoismi: ‘identità’, etimologicamente, siginifica ‘come sé stesso’. Dunque: creare più democrazia tra più popoli pare già un’immediata contraddizione; concepire una democrazia interventista - del genere di quella immaginata nel comma 2 dell’art. 3 della nostra Costituzione (“E’ compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale…”) - tra estranei, scarsamente dialoganti, chiusi negli egoismi nazionali ed, all’interno di questi, stipati nei localismi esasperati sembra avere del paradossale. Sed contra… Dunque, la classica ‘notte senza luna, dove tutte le vacche sono grigie’ ? Non proprio. “Nazione di popolo” è - come ricorda Habermas - cosa diversa da “nazione di cittadini”. Così come l’intero secolo XIX° è stato speso, negli Stati Uniti, a formare una coscienza nazionale americana prima inesistente, così, secondo Alain Touraine, questo è il secolo in cui deve formarsi, oggi, una coscienza nazionale europea. Ciò che non è plasmato da comuni discendenze ed etnie è conquistato su base di un proponimento: la volontà di organizzare un nuovo spazio politico e sociale che, sulla base di una cultura comune, si trasforma - lentamente, ma si trasforma- in memoria condivisa, in identità collettiva. Coscienza (sovra)nazionale e cittadinanza democratica si influenzano e si consolidano, in pratica, a vicenda: l’identità collettiva diverrebbe quasi una conseguenza e non una premessa della cittadinanza democratica, proprio in quanto «l’identità non si dà mai a priori, indipendentemente dal processo democratico, ma è piuttosto la risultante della dinamica relazionale e comunicativa tra cittadini» (Habermas). Ciò che prima era, nel corso dei secoli, plasmato dalla comunanza di stirpe, oggi è realizzato, su base volontaria, “dall’agire comunicativo” tra gli appartenenti ai vari Paesi europei. L’Europa non sarà mai forse (o non lo sarà nei tempi brevi) un’“unica nazione” di un “unico popolo”, ma potrà essere, a breve, una “sovra-nazione” di cittadini, su base volontaria, giuridicamente mediata, ma non per questo politicamente meno plausibile. Certo, sarà difficile il reciproco riconoscimento derivante dalla comune radice etnica: il DNA del russo-caucasico o del turco del Partito della Giusta Via avranno poche eliche comuni con il DNA dei tories inglesi; ma sarà possibile un modello di solidarietà completamente nuovo, una «solidarietà tra estranei», di carattere artificiale, quasi una «… forma moderna di integrazione sociale, estesa al di là dei rapporti di conoscenza personale…sviluppata in una situazione comunicativa nuova, caratterizzata dalla presenza dei media» (Habermas). Come dire: non c’è il popolo, ma ci sono - meglio: si possono creare - i cittadini per una democrazia in Europa. 4. L’Europa senza territorio. Videtur quod…Sembra ancor più paradossale che un’entità (non possiamo chiamarla Nazione e neppure Stato) che si voglia dare un assetto di democrazia, non abbia un territorio. Non mi riferisco ad un territorio geografico e neppure alla sommatoria dei territori nazionali: parlo, piuttosto, della definizione di un ambito territoriale su cui esercitare la sovranità. Il potere, anche quello ‘democratico’, necessita del territorio perché - per dirla con la chiarezza di Emanuele Parsi - «è il tracciare dei confini che rende possibile l’esercizio (o la sua pretesa) di una sovranità politica, di un potere… ed è il confine che segna la prima limitazione “fisica”, per così dire, di quel medesimo potere». L’inside e l’outside strutturano, dunque, non soltanto la sovranità territoriale, ma valgono a strutturare lo stesso potere politico, a renderlo riconoscibile ex distantibus, quindi a dare forza politica. Il destino dell’Europa,invece,è quello di vivere un perenne ossimoro con riguardo al territorio: da un lato la perenne mobilità di un territorio (dapprima limitato, poi ingrandito; poi in qualche modo sospeso nell’ingrandimento; poi proiettato verso nuove espansioni, potenziali e non ancora realizzato); dall’altro la progressiva incidenza sul territorio dei singoli Stati membri di una sovranità politica sempre più accentuata.Voglio dire:all’incertezza sui ‘confini’ dell’Europa, si accompagna - in apparente, aperta contraddizione - una sempre maggiore incidenza (con un vero condizionamento) dei prodotti normativi sovranazionali sul territorio dei singoli Stati europei ed un progressivo svilimento del significato dei confini nazionali. Lo dice ancora benissimo Emanuele Parsi, allorquando evidenzia il declino della «“pubblica confidenza” nella capacità dello Stato-nazione, con i suoi confini, di porsi come barriera credibile nei confronti delle ricadute interne di effetti indesiderati di origine esterna» (5). Scema, dunque, la fiducia del territorio e del confine nazionale come ‘barriera’ di protezione; e ciò senza che il confine o il territorio ‘sovranazionale’ ne possa prendere il posto. Sed contra…Ma è davvero un problema l’assenza di un territorio e/o la mobilità di un confine ? Lo è in un’epoca che vive la completa de-territorializzazione del diritto? Questo neologismo orribile serve, al giorno d’oggi, a denotare molti fenomeni ed a uno mi piace,in particolare,far richiamo: a quel progressivo affermarsi dei diritti individuali che vivono, come ha scritto Eligio Resta, «indipendentemente e contro le costruzioni statali». Sotto tale profilo, l’imperfezione territoriale dell’Europa diviene (può divenire…) il simbolo di una nuova era dei diritti dell’uomo e di un nuovo modo di intendere i diritti fondamentali. La vecchia Europa del dopo Westfalia ha costruito la categoria dei diritti fondamentali identificandone l’esercizio con l’‘interno’ della comunità statale. Non esisteva altro ‘spazio’ per i diritti - compresi quelli della persona, quelli generalissimi, non certo ‘ottruiati’ dallo Stato - che quello dello stesso territorio dello Stato: «tutto quello che ne esorbitava era da considerarsi come terreno della negoziazione tra Stati, prima che tra individui» Oggi, i diritti sono ‘tornati’ alle persone (più che ai ‘cittadini’), che li fanno valere, più che entro un territorio, nell’ambito di una comunità, che - come scrive Resta - «non è detto che sia soltanto quella statale». La crisi della territorialità, insomma, mortifica forse il tradizionale concetto di territorio fisico dello Stato, ma – paradossalmente - fornisce nuovo impulso per legare i diritti fondamentali alla persona umana, prescindendo cioè dallo stesso ‘ambito di concreto esercizio’ fisico del diritto. In breve: in quella frantumazione del concetto di territorio, determinata dalla globalizzazione, troviamo anche i germi per una più intensa universalizzazione dei diritti. Come dire: non necessariamente l’ancoraggio territoriale rigido è premessa ineliminabile di sviluppo in senso democratico. 5. L’Europa senza democrazia. Videtur quod…Sembra ormai generale l’affermazione di un deficit democratico in Europa. Tra le tante carenze di questa incompiuta, questa è forse la più vistosa, la più sottile ed insidiosa. Si dice da parte degli euroscettici (ed a guardare la spaccatura sulla guerra all’Iraq, la tentazione di dar loro ragione è fortissima): non soltanto, in generale, le istituzioni europee conteranno sempre di meno in un mondo già globlizzato, ma esse già risultano democraticamente debilitate in quanto fondano (continuano a fondare) la propria legittimazione esclusivamente «su di una semplice delegazione dei poteri degli Stati nazionali», come nota acutamente Alain Touraine. Sono fin troppo note le critiche - talvolta crudeli fino al sarcasmo(6) - sul difetto totale sia di legittimazione (di ciò che attiene cioè, nella definizione generalissima di Massimo Luciani, alla “sfera del consenso” costitutivo della istituzione), che di rappresentatività delle istituzioni europee: e tutto ciò mentre l’attuazione delle decisioni prese a Bruxelles occupa ormai più della metà dell’attività legislativa dei singoli Paesi membri (7). Questa forbice sempre più divaricata tra rilievo normativo dell’Unione e distacco partecipativo dei destinatari delle norme, questo iato, sempre più profondo, tra grado di integrazione economica e livello di coinvolgimento politico nelle decisioni mette, in effetti un po’ paura. Ha buon gioco Dieter Grimm nell’affermare che tanto più i cittadini degli Stati membri sono ‘interessati’ dalle decisioni della Comunità, tanto minore è la loro influenza nelle soluzioni del Parlamento europeo da loro stessi eletto. Le cause di tutto ciò sono molteplici ed il tempo me ne consente solo un rapidissimo registro. Esso muove, innanzitutto, dalla mancanza di un sistema realmente continentale di aggregazione politica, cioè di veri partiti continentali europei (come quelli nord americani), ben diversi dai posticci raggruppamenti in sede parlamentare. D’altra parte, in un ‘territorio’ come quello dell’Unione dove, al momento, si parlano oltre venti lingue diverse appare problematico immaginare, perlomeno nel breve periodo, un’aggregazione politica diversa da quella odierna. In ogni caso, come osserva Schimitter, anche ciò che esiste nella canalizzazione del consenso «non governa la formazione della Commissione, né le sue decisioni politiche». Come dire: la maggioranza espressa dall’elettorato europeo non si traduce in scelte di governo, poiché in Commissione «valgono le nomine da parte dei governi nazionali in base a quote fisse […]: in nessun modo i singoli cittadini votanti in euro-elezioni libere, paritarie e competitive possono influire sulla composizione delle euro-autorità, e ancor meno determinare una rotazione di quelle in carica». Insomma: «l’UE è piena di rappresentanti, ma è difficile dire se questi rappresentino la cittadinanza nel suo complesso». Per noi occidentali, democratici di buon palato, tutto ciò dovrebbe suonare scandalo: dovrebbe essere forte, cioè, il sospetto di un principio meramente consociativo nelle decisioni della Commissione, con scarsa responsabilità politica rispetto al Parlamento e dovrebbe non poco allarmarci il principio ‘eurocratico’ (tutt’altro che demo-cratico) che ispira molte decisioni e che governa molte carriere della burocrazia di Bruxelles, sempre più somigliante ad una “eurolobby” e sempre meno propensa al “dialogo sociale”. Dunque: perché e come dovrebbe essere auspicabile uno Stato federale democratico europeo il cui grado di legittimazione «è inferiore a quello degli Stati nazionali», il cui quoziente democratico è in ‘contraddizione strutturale’ con sé stesso ed i cui due diversi circuiti istituzionali (Parlamento e Commissione, da un lato; Consiglio dei Ministri e Consiglio europeo, dall’altro) prospettano solo una dicotomia incerta, con poteri sempre meno politicamente legittimati ? Sed contra… Di fronte alla portata di tale ultima domanda, confesso di vacillare. E non perché non abbia altre frecce per confutare (il discorso sarebbe infinito…) o perché tema l’inadeguatezza di correttivi o di progetti di ingegneria costituzionale idonei a ‘ritoccare’ presupposti e processi della legittimazione democratica in Europa: basterebbe pazientare - ne sono certo - fino alla Convenzione. Rimango perplesso perché, in realtà, quella domanda si traduce in quesiti ben più vasti, che toccano il vero cuore del tema che trattiamo e si collegano al dubbio originario confessato in apertura. E cioè: cosa può dare davvero - di più, di diverso, di straordinariamente inconsueto, eppure desiderabile - la democrazia all’Europa ? Ma anche: cosa può dare davvero - di più, di diverso, di straordinariamente inconsueto, eppure desiderabile - l’Europa alla democrazia ? A queste due domande dedicherò, scusandomi per la necessaria incompletezza, i minuti finali di questa conversazione, cominciando, per comodità, dal secondo dei due quesiti. 6. Cosa può dare l’Europa alla democrazia. L’idea trainante dell’Europa può servire a ‘svecchiare’ la democrazia, ad aggiornarne lo strumentario.Può sembrare un’affermazione paradossale: ma, in realtà, è proprio là dove il deficit democratico è maggiormente avvertito e l’integrazione politica ancora balbetta che si affinano, per necessità, le idee per modernizzare le forme della partecipazione e del controllo popolare.Non posso, ovviamente, scendere nel dettaglio dell’analisi: ma credo di poter affermare che, oggi, uno dei problemi maggiormente impellenti per ogni democrazia sia quello di rivitalizzare, di far ritrovare il ‘gusto’ stesso per la democrazia. Il fenomeno dell’indolente indifferenza verso ogni forma di partecipazione (manifestato in ogni modo: dalle percentuali di astensioni al voto, ormai su medie elevatissime, alla cronica carenza delle strutture tradizionali di partito) pone l’esigenza di alternative di governance praticabili accanto ai tradizionali metodi della democrazia rappresentativa. Il sistematico ricorso alle Autorità indipendenti che - come nota Emanuele Parsi - «costituiscono ormai una vera e propria rete sia all’interno dei singoli ordinamenti statali, sia all’interno dell’Unione europea, sia tra questa e quelli» può costituire un’autentica nuova risorsa, idonea a schiudere nuovi ambiti nel rapporto tra società civile ed istituzioni di governo.Le Autorità indipendenti nascono negli Stati Uniti inizialmente come correttivo delle deformazioni più evidenti del mercato, trasformandosi presto in qualcosa di diverso, soprattutto nel loro trapianto nel tessuto europeo.Per comprendere fino in fondo questa diversa funzione assunta dalle Autorità indipendenti, occorre una rapida premessa, che esprimo attraverso la chiarezza di Lorenzo Ornaghi (8): la constatazione, cioè, della «crescente disseminazione di interessi non organizzabili e non rappresentabili attraverso le procedure rappresentative-elettive a base individuale», proprio perché frutto di esigenze ed istanze che promanano da aggregazioni di interessi funzionali ad ordini e corporazioni e che incrociano ambiti, al tempo stesso, politici, economici e sociali.Si pensi, ad esempio, alla concorrrenza commerciale: la probabilità che la variegatura di interessi espressa dal mondo imprenditoriale - inteso autenticamente come corporazione economica - possa trovare risposta e soluzione esclusivamente in una rigida disciplina normativa, per quanto articolata, pare illusoria. Tale considerazione si accompagna, d’altra parte, alla constatazione di un interesse collettivo diffuso alla correttezza concorrenziale, anch’esso difficilmente ‘incanalabile’ attraverso gli ordinari strumenti della democrazia rappresentativa.Queste tipologie di interessi, per quanto diverse - sia in ordine alla titolarità, che alle possibili tecniche di tutela - paiono accomunate da un’identica esigenza: evadere dai ‘legami di subordinazione’ ai tradizionali strumenti della democrazia rappresentativa e ricercare nuove risorse di tutela.La risposta è venuta proprio dalle nuove prospettive di governance intraviste con le Autorità indipendenti. Esse, realizzando una moltiplicazione (e, quindi, una nuova allocazione) dei pubblici poteri, divengono «soluzioni isitutizionali che “bypassano” la classica tripartizione tra potere esecutivo, legislativo e giudiziario», attingendo, nell’epoca della totale deregulation, «un consenso diffuso presso la cittadinanza sui criteri e sui valori cui l’authority si ispira».Certo: il rischio che le Autorità indipendenti risultino un ‘corpo avulso’ ed, alla fine, una concentrazione di potere corporativo non meno pericoloso, in astratto, del settore di controllo cui sono destinate esiste. Ma se guardiamo all’esperienza italiana ed europea e, soprattutto, se riusciamo a garantire equilibri politici elementari (ad esempio: dovrebbe essere regola naturale la designazione di rappresentanti dell’opposizione parlamentare, quali responsabili delle autorità indipendenti più importanti), allora il rischio sembra non soltanto stornato, ma, di più, trasformato nel suo contrario, cioè in un incremento di democrazia. Infatti, il mandato pubblico, la competenza tecnica ed il ‘buon operare’ delle Autorità indipendenti possono costituire, soprattutto in una dimensione di ‘rete’ europea, nuove modalità di garanzia democratica, nuovi spazi di tutela della società civile contro discrepanze di mercato fin troppo tollerate, per un malinteso neoliberismo, dagli Stati nazionali. Possono, soprattutto, a fronte di uno Stato ora un “un po’ troppo mammina” - come dice Mauro Calise -, ora in piena crisi di delegificazione, attuare una sapiente composizione del conflitto sociale, considerato che il compito primario delle Autorità indipendenti «non è quello di attuare una legge, ma di regolamentare - certo, in base di un quadro legislativo di riferimento - i conflitti tra le parti sociali in un dato ambito settoriale, facendo leva sui propri poteri, sui poteri di convinzione e, in ultima analisi, di sanzione di cui autonomamente dispone» (9).L’Europa, proprio con la sua scarsa definizione degli strumenti tradizionali di democrazia rappresentativa e con il suo complessivo deficit democratico, potrà dare - paradossalmente, ma non troppo - particolare impulso a queste nuove tendenze di democrazia. 7. Cosa può dare la democrazia all’Europa. Chiudo tornando al dubbio iniziale e rispondendo alla domanda: perché più democrazia per l’Europa ? Perché la democrazia può dare innanzitutto all’Europa identità. Non mi riferisco (sol)tanto all’“identità costituzionale”, intesa come strutturazione (e successiva traduzione costituzionale) di organi, soggetti ecc., quanto all’identità culturale che garantisce “un’unità nella pluralità delle nazioni”, che individua, cioè, quale tratto comune, politicamente indefettibile, dell’aggregazione sovranazionale i principi delle democrazie parlamentari di origine continentale. La tradizione delle democrazie europee (meglio: la tradizione dell’idea di democrazia, nata e sviluppatasi in Europa) configura un nucleo di «eredità normativa comune»: quella dei diritti fondamentali della persona, della loro indefettibile tutela come scopo primario ed ineludibile di ogni Stato (Stato-federale o Confederazione di Stati, non rileva troppo), della loro necessaria, progressiva affermazione ed espansione. Allora, poco importa che questa identità comune si strutturi con caratteri artificiali, poiché non deriva da una lingua parlata da tutti e da un’etnia comune a tutti: la nostra etnia comune, di europei, sarà, piuttosto, quella (non di pelle, ma) dei diritti fondamentali della Magna Charta e la nostra lingua comune - la più chiara, tra le venti che oggi possiamo sentir parlare - sarà quella che “proclamerà” i diritti. Sotto questo aspetto, di democrazia, in Europa, c’è ancora grande,troppo bisogno ed è presto superata la (comoda) tentazione di sentirci appagati, conservando l’esistente. Maggiore democrazia servirà, in Europa, a strutturarci, come cittadini europei, attorno alla centralità dei diritti; ma gioverà, soprattutto, a rendere credibile, perché giuridicamente vincolante, il catalogo dei diritti fondamentali: con un coraggio che è mancato alla Conferenza di Nizza, che ha solo “proclamato”, senza andare oltre. Maggiore democrazia sarà utile all’Europa per costituire un’alternativa credibile agli eccessi inaccettabili di ogni fondamentalismo, che non è solo quello di matrice religiosa, ma anche quello economico postulato dalla globalizzazione. Dovrebbe essere a tutti evidente come, oggi, i singoli Stati della “costellazione postnazionale” non siano più in grado di opporre alcuna resistenza all’omologazione del regime economico mondiale ed alla filosofia propria dell’economia globalizzata. Non mi riferisco ad una ‘resistenza/sopravvivenza’ economica, ma a qualcosa di più intenso e, persino, di più importante: ad una fermezza “etica” rispetto ai fenomeni funesti che manifesta il capitalismo trans-nazionale. Di tali sintomi, assai temibili, fa un catalogo attento ed intenso Jurgen Habermas: «La visione ‘etica’ dell’uomo come imprenditore razionale, che sfrutta la propria forza lavoro; l’immagine ‘morale’ di una società postegualitaria, che tollera la crescita dell’emerginazione e dell’esclusione sociale; la concezione di una democrazia liberale che riduce i cittadini a membri di una società di mercato e ridefinisce lo Stato come un’impresa che eroga servizi alla propria clientela; l’idea, infine, che la politica migliore sia quella che si esaurisce in se stessa ». Ora, a questa deformata visione del mondo neoliberista, le armonizzazioni opponibili non possono di certo provenire dal tradizionale Stato sovrano nazionale, stritolato dalla regolazione mondiale dell’economia e dilaniato, al suo interno, dalle spinte localistiche e regionalistiche: da uno Stato insomma che, secondo la felice formula di Robertson, è paralizzato dal corto circuito della glo-calizzazione. Un’Europa nella quale il portato dei diritti fondamentali sia davvero percepito come comune identità può costituire l’unica, credibile alternativa culturale ai guasti di questa uniformazione politica ed economica: una delle poche modalità per sopravvivere alla globalizzazione, senza l’illusione di poterla arrestare. Che i mercati vincolino in qualche modo la politica è quasi inevitabile; che la politica non possa tuttavia opporre una ‘cultura politica condivisa’, espressione di una società civile che sposti l’asse delle decisioni anche verso i diritti, è molto più grave. 8. Conclusioni: solo un pensiero. Solo un pensiero per concludere. Riunciando alla passione per la democrazia, rischiamo di riconsegnare integralmente l’Europa al mercato e di legare esclusivamente alla fluttuazione di una moneta o al prezzo del barile di petrolio anche questioni di umano apogeo, quali l’intervento in una guerra o la clonazione di essere umani. Mai come in questo momento storico lo sforzo per una maggiore democrazia in Europa incarna qualcosa di più e di diverso rispetto al tradizionale modello kantiano di un’ “etica dell’iniziativa”, legata, cioè ad un agire secondo sì una regola di condotta universale, ma che prescinde dai risultati e da una concreta garanzia rispetto ad essi. Mai come in questo momento, invece, emerge -“per uomini di pensiero e uomini di azione, edificatori della ideazione teorica ed artefici dell’esperienza pratica” (10) - la necessità ed il senso profondo di un’etica della responsabilità, la quale - come sosteneva Hans Jonas - evoca una coerenza diversa rispetto alla semplice intenzione soggettiva e chiama tutti a rispondere delle conseguenze collettive delle nostre azioni: proprio in quanto, soprattutto rispetto all’edificazione ed alla difesa della democrazia in Europa, «la responsabilità è una funzione del potere e del sapere».(11) |
