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Le Stagioni della Costituzione - Pizzorusso PDF Stampa E-mail
Scritto da Administrator   
mercoledý 25 gennaio 1995

Le "stagioni" della Costituzione

 

Alessandro Pizzorusso

Ordinario di Istituzioni di Diritto Pubblico

Università di Pisa

 

 

Come tutte le idee che sono state utilizzate per organizzare la società umana, anche la nozione di costituzione ha una sua storia, la quale non è ricompresa esclusivamente nella storia del nostro paese, ma per molti aspetti trascende i confini di essa.

Se ci si limita ad inventariare i dati di fatto di cui la storia della Costituzione italiana si compone, possiamo dire che essa risulta dall'emanazione dello Statuto da parte di Carlo Alberto di Savoia, nella sua qualità di re di Sardegna, il 4 marzo 1848; dalla successiva estensione dell'ordinamento piemontese, Statuto incluso, ai territori annessi a partire dal 1859-60; dalle "modificazioni tacite" che lo Statuto subì, a partire dal 1848 e fino all' istituzione del regime fascista, e che portarono al funzionamento di una forma di governo di tipo parlamentare; dalle leggi adottate a partire dal 1925 per modificare la forma di governo in senso autoritario, pur senza modificare esplicitamente il testo dello Statuto; dai provvedimenti che furono presi per restaurare la democrazia nella fase transitoria che fece seguito alla caduta del regime fascista (1943-47); dal referendum istituzionale del 2 giugno 1946 che determinò l'adozione della forma repubblicana dello Stato; dalla promulgazione della Costituzione entrata in vigore il 1° gennaio 1948; dalle ventiquattro leggi costituzionali e di revisione costituzionale approvate dal 1948 al 1993 e dalle interpretazioni che della Costituzione furono proposte dalla giurisprudenza costituzionale sviluppatasi dal 1956 ad oggi. Possiamo considerare come antefatti di questa storia (oltre alla stessa emanazione dello Statuto ed alla sua fase applicativa anteriore alla proclamazione del Regno d' Italia nel 1861) le costituzioni "giacobine" e "napoleoniche" che ebbero vigore in varie parti d'Italia tra il 1797 ed il 1814, la costituzione di Sicilia nel 1812 e, soprattutto, la Costituzione della Repubblica romana nel 1849.

Se vogliamo tuttavia valutare quale sia stata la reale portata dell' impiego della nozione di costituzione nella storia dell' Italia unita, dobbiamo preliminarmente osservare come il ricorso a tale nozione si inserisca in quel più ampio movimento di idee che va sotto il nome di "costituzionalismo"e che ebbe origine nella seconda metà del XVIII secolo in Europa per espandersi successivamente in ogni parte del mondo. Benché infatti la parola italiana "costituzione", analogamente ai corrispondenti termini propri di altre lingue moderne, tragga origine dal latino "constitutio", il significato di questa espressione non corrisponde affatto a quello della parola moderna, perché la constitutio era bensì una legge, ma non la legge fondamentale contenente i principi fondamentali dell' organizzazione di uno stato. È noto infatti che la stessa idea di stato è una nozione moderna, il cui uso è divenuto comune soltanto negli ultimi quattro-cinque secoli, tanto che si suole indicare in Machiavelli il primo scrittore che ebbe ad impiegare la corrispondente parola in questo significato. Indubbiamente situazioni utilmente paragonabili a quelle moderne possono trovarsi anche in talune fasi storiche anteriori ed in nozioni utilizzate con riferimento ad esse (come ad esempio quella di polis che fu riferita alla città-stato dell' antica Grecia o quella di res publica impiegata nell' età romana), ma sembra incontestabile la mancanza di una continuità storica fra queste diverse esperienze.

Per contro, a partire dalle rivoluzioni americana e francese del XVIII secolo e dal movimento di pensiero che le preparò, non soltanto si è assistito alla redazione di testi tendenti a realizzare l' idea moderna di costituzione, ma si è attribuito a tale nozione un significato politico specifico, modellato sulla forma di governo corrispondente ai principi dell' ideologia liberale. La prova di ciò è offerta dal famoso art.16 della dichiarazione dei diritti dell' uomo e del cittadino adottata dall' Assemblea costituente francese il 26 agosto 1789, secondo il quale "la società, nella quale la garanzia dei diritti non è assicurata, né la separazione dei poteri determinata, non ha Costituzione".

Questa nozione ideologica di costituzione, che ha avuto un ruolo importante nella storia (anche italiana) del XIX secolo, non è in realtà quella che ha finito per affermarsi, quanto meno come nozione giuridica. Quest' ultima è infatti essenzialmente una nozione avalutativa, in base alla quale può parlarsi di costituzione con riferimento al complesso dei principi fondamentali in base ai quali è organizzato uno stato, anche se essi non coincidano con il modello individuato dai teorici del liberalismo e della democrazia (cosicché in questo senso si può individuare, ad esempio, la costituzione dell' ancien régime o la costituzione di un regime autoritario).

È altresì da notare che la nozione di costituzione non corrisponde necessariamente neppure ad un documento dotato delle caratteristiche tradizionalmente proprie di questo genere di testi, ben potendosi ricostruire la costituzione di uno stato quale compendio di regole risultanti, in tutto o in parte, anziché da un documento siffatto, da convenzioni, da usi o da una pluralità di testi variamente congegnati (donde il significato "materiale" del termine costituzione, impiegato in contrapposizione al suo significato "formale", che indica appunto il documento ufficialmente dotato di questo rango).

Riflessi di questa evoluzione sulla storia italiana si ebbero per la prima volta durante le guerre che seguirono la rivoluzione francese, quando costituzioni che riproducevano i modelli d' Oltralpe furono adottate nelle repubbliche "giacobine" del 1797-99 e poi nei regni napoleonici, mentre l' ordinamento britannico costituì la fonte d' ispirazione della costituzione siciliana del 1812. Ma fu soprattutto dopo la restaurazione dei monarchi assoluti che la rivendicazione di una costituzione liberale assunse il valore di simbolo del programma politico di quanti si battevano per la libertà dei cittadini e per l' indipendenza della Nazione italiana.

In occasione dei moti risorgimentali, fu soprattutto la Costituzione spagnola (cioè la "Costituzione di Cadice" del 1812) a costituire oggetto di tali rivendicazioni (e di corrispondenti concessioni dei sovrani, poi revocate una volta passato il pericolo) e la parola "costituzione" e l' aggettivo "costituzionale" assunsero sempre più il carattere di un simbolo dell' adesione al progetto rivoluzionario dei liberali. Esse furono così utilizzate nei titoli di giornali o periodici o nelle insegne di pubblici esercizi.

La "concessione" (octroi, donde la qualificazione come "costituzione ottriata", in contrapposizione alle costituzioni votate da un' assemblea o dal corpo elettorale) dello Statuto da parte di Carlo Alberto ai suoi " amatissimi sudditi" (come si legge nel preambolo dello Statuto stesso) fu una soluzione compromissoria, in quanto costituì bensì la base dell' alleanza tra la monarchia di Savoia e i "liberali", ma introdusse un regime solo in parte corrispondente al programma di questi ultimi, o quanto meno a quello dell' ala più radicale del movimento. E, in effetti, lo Statuto conteneva formule ispirate alla Costituzione belga del 1831, dalle quali si sarebbe potuta desumere una forma di governo "costituzionale pura" , piuttosto che un regime parlamentare del genere di quello esistente già da tempo in Inghilterra.

Lo Statuto non distingueva infatti i poteri del re (art.5) da quelli dei "suoi" ministri (art.65), non chiariva esplicitamente nei confronti di chi questi fossero "responsabili" (art.67), né garantiva adeguatamente l' indipendenza della magistratura (art. 68 e seguenti). Prevedeva tuttavia una camera elettiva, dotata di funzioni legislative da esercitarsi in collaborazione con il Senato e con il Re (art.3) e qualificava la forma di governo "monarchia rappresentativa" (art.2). Queste regole assai vaghe furono intese, fin dalla prima fase successiva all' emanazione dello Statuto, come se esse prevedessero una forma di governo parlamentare, nell' ambito della quale la funzione esecutiva spettasse non al re, ma ad un governo presieduto da un presidente del consiglio dei ministri e vincolato dal rapporto di fiducia nei confronti della camera elettiva secondo il modello britannico. Rimase tuttavia uno spazio assai ampio e indeterminato per la "prerogativa regia", ritenuta estensibile a materie politicamente importanti come gli affari esteri o la direzione delle forze armate, mentre il consenso popolare di cui fruivano le istituzioni era limitato dalla ristrettezza del suffragio e dai contrasti che le isolavano dalle masse cattoliche e da quelle socialiste.

A parte i contenuti, era poi il modo in cui lo Statuto era stato redatto (da un gruppo di consiglieri del re operanti in segreto) ed adottato (senza alcuna partecipazione popolare, diretta o indiretta) che non poteva soddisfare le rivendicazioni dei liberali e soprattutto di alcuni di essi (a cominciare dai mazziniani). In proposito è da segnalare come, nel corso della prima guerra di indipendenza, l'8 giugno 1848, fosse stato indetto nelle province lombarde e venete liberate dalle truppe piemontesi un plebiscito circa la loro "fusione [....] cogli Stati sardi", da effettuarsi "sempreché, sulle basi del suffragio universale, sia convocata negli anzidetti Paesi e in tutti gli altri aderenti a tale fusione una comune Assemblea costituente la quale discuta e stabilisca le basi e le forme di una nuova Monarchia costituzionale colla dinastia di Savoia". Il plebiscito, approvato dalla stragrande maggioranza degli elettori, fu seguito da una legge votata dal Parlamento di Torino, la quale dispose in conformità ma rimase per il momento senza effetto in seguito alle successive sconfitte delle armi piemontesi. E quando poi, nel 1859, l' unione delle province lombarde divenne effettiva, la deliberazione di convocazione dell' Assemblea costituente fu dimenticata, né fu mai più ripresa in considerazione, fino alla seconda guerra mondiale, nonostante che le relative rivendicazioni venissero di tanto in tanto riproposte.

Nello stesso spirito, del resto, furono adottate le decisioni che sanzionarono la continuità fra il nuovo Stato italiano e il Regno di Sardegna, come ad esempio avvenne quando, al momento di divenire re d'Italia, Vittorio Emanuele II conservò la numerazione che aveva assunto nella sua qualità di re di Sardegna, adottando altresì la formula "per grazia di Dio e volontà della Nazione", che tendeva a combinare insieme l' antica legittimazione derivante dall' ereditarietà e dal diritto divino con la nuova fondata sul consenso popolare (quest' ultimo, peraltro, presunto senza verifica alcuna).

E senza seguito rimasero per contro le iniziative condotte dal Montanelli in Toscana e dal Mazzini a Roma per la realizzazione di un' Assemblea costituemte del nuovo Stato italiano unitario.

Tutte queste ambiguità contribuirono a rendere deboli le istituzioni dello Stato liberale, che governarono il paese per circa mezzo secolo fra frequenti minacce di restaurazione (come quella derivante dal famoso appello di Sidney Sonnino per il "ritorno allo Statuto", contenuto nel famoso articolo della "Nuova Antologia" del 1897) e che soccombettero poi, non già a causa dell' opposizione cattolica o dell' opposizione socialista, bensì di fronte ai movimenti irrazionalistici che provocarono dapprima, nel 1915, l' entrata in guerra (decisa dal re e dal suo governo senza tener conto della volontà del Parlamento) e poi, nel 1922, l' avvento della dittatura fascista. E anche nel 1943, all' indomani del crollo del fascismo, la monarchia cercò ancora una volta di "tornare allo Statuto" con i decreti del 2 e 9 agosto 1943, secondo i quali, per ripristinare la libertà e la democrazia, bastava sciogliere le istituzioni fasciste e indire nuove elezioni della Camera dei deputati entro quattro mesi dalla fine della guerra.

Questo disegno non ebbe tuttavia successo, non soltanto perché la guerra durò ancora molto tempo, divenendo anzi molto più dura a causa dell' occupazione del territorio nazionale da parte degli ex-alleati, ma anche perché la monarchia non poté cavarsela così a buon mercato e dovette accordare al popolo italiano la possibilità di decidere finalmente circa l' assetto delle proprie istituzioni che per circa un secolo gli era stata negata.

Questa decisione ebbe luogo il 2 giugno 1946 mediante la risposta al referendum istituzionale, col quale i cittadini erano chiamati a scegliere, per la prima volta a suffragio davvero universale (maschile e femminile), circa la forma monarchica o repubblicana delle istituzioni che dovevano governare il paese, e mediante l' elezione dell' assemblea costituente, che nei successivi sedici mesi mise a punto la Costituzione tuttora vigente, approvata a grandissima maggioranza il 22 dicembre 1947.

In tal modo si realizzò, anche se con un secolo di ritardo, il voto che era stato espresso dagli elettori lombardi e veneti l' 8 giugno 1848 e cominciò la fase attuativa della prima e finora unica Costituzione che l' Italia si sia data attraverso un procedimento pienamente coerente con i principi della democrazia. Quanto abbiamo ricordato sopra a proposito dello Statuto albertino è infatti sufficiente a dimostrare come lo stesso non si potesse dire della costituzione che fu in vigore in Italia durante la prima fase che seguì alla unificazione nazionale, anche se il compromesso realizzato fra la monarchia e il movimento liberale consentì di raggiungere alcuni importanti traguardi verso la realizzazione di uno Stato unitario e moderno.

Al di là delle differenze che consentono di contrapporre la Costituzione allo Statuto albertino a causa delle diverse caratteristiche del rispettivo procedimento di formazione, e del conseguente diverso tasso di democraticità, sono da segnalare il diverso spazio che i due testi dedicano all' enunciazione dei diritti e doveri dei cittadini e il diverso regime di garanzie da cui le statuizioni contenute nello Statuto erano assistite rispetto a quello proprio delle disposizioni che compongono la Costituzione repubblicana.

Sotto il primo punto di vista è sufficiente ricordare come soltanto nove degli 84 articoli che componevano lo Statuto si occupassero dei diritti e dei doveri dei cittadini, laddove quasi metà della Costituzione del 1947 è dedicata all' esposizione di un compiuto catalogo di situazioni giuridiche soggettive, riguardanti i rapporti civili, i rapporti etico-sociali, i rapporti economici ed i rapporti politici, mediante il quale i "principi fondamentali" enunciati nei primi dodici articoli trovano un primo sviluppo.

Sotto il secondo punto di vista è da segnalare come le dichiarazioni contenute nello Statuto non fossero assistite da alcuna garanzia contro eventuali violazioni; non soltanto, infatti, non fu previsto, né altrimenti realizzato, alcun tipo di controllo della costituzionalità delle leggi, ma la genericità delle previsioni concernenti i poteri dell' esecutivo fece sì che a questi furono spesso riconosciuti poteri discrezionali, il cui esercizio consentiva alle autorità di disattendere del tutto legittimamente le esigenze inerenti alla tutela dei diritti dei cittadini. Per non dire che, ove anche questi trovassero tutela, se non nel principio di costituzionalità, quanto meno nel principio di legalità, l' insufficiente garanzia dell' indipendenza della magistratura rendeva spesso assai difficile, per molte categorie di cittadini, ottenere protezione per i propri diritti, sia nei confronti dei pubblici poteri, sia nei confronti delle potenti consorterie. E, anche indipendentemente dal carattere di costituzione "flessibile" che fu riconosciuto allo Statuto dagli operatori giuridici del tempo, fu proprio la mancanza di concreti strumenti per rendere giustiziabili le poche disposizioni in materia di diritti che esso conteneva a fare di questa costituzione più una dichiarazione politica che un testo dotato di precisa efficacia giuridica.

Del tutto diverse furono invece le caratteristiche della Costituzione del 1947, alle cui disposizioni in materia di diritti fu riconosciuta efficacia giuridica a conclusione di un dibattito che ebbe specificamente ad oggetto il carattere "precettivo" o "programmatico" di esse. La decisione della Corte costituzionale nel senso della precettività, che fu contenuta nella sua prima sentenza (depositata il 14 giugno 1956), comportò che le enunciazioni della Costituzione risultarono capaci di determinare l' incostituzionalità delle leggi che esprimessero un' indicazione di segno contrario anche quando tali enunciazioni contenessero soltanto un' indicazione di principio o di scopo e comportò altresì che tutte le disposizioni della Costituzione, per quello che era il contenuto normativo proprio di ciascuna di esse, fossero suscettibili di ricevere applicazione diretta, sia in via amministrativa, sia in via giurisdizionale.

Questa impostazione del problema nell' attuazione della Costituzione consentì di supplire, almeno in certa misura, alle difficoltà derivanti dalle omissioni del legislatore. A causa degli sviluppi della situazione politica collegati alla " guerra fredda", quest' ultimo omise di provvedere ad adottare le leggi attuative della Costituzione, anche nei casi in cui la loro emanazione era specificamente prescritta dalla Costituzione stessa. Ma grazie al riconoscimento dell' efficacia giuridica delle disposizioni " programmatiche" risultò notevolmente valorizzata la rigidità della Costituzione, esplicitamente stabilita dall' art. 138 di essa, e soprattutto il controllo di costituzionalità delle leggi affidato alla Corte costituzionale e dipendente principalmente dall' iniziativa delle parti dei comuni processi ovvero dei giudici dei processi stessi. Questo rapporto di simbiosi che si venne a stabilire fra Corte costituzionale e giudici favorì anzi in modo del tutto particolare lo sviluppo della cultura costituzionale dei magistrati e degli avvocati e così, indirettamente, contribuì a fare della Costituzione una higher law, con caratteri simili a quelli che essa aveva assunto nell' ambito dell' esperienza americana.

La valorizzazione della Costituzione ad opera della giurisprudenza trovò il suo compimento nell' individuazione di una categoria di "principi supremi" espressi dalla Costituzione stessa e non modificabili neppure attraverso il procedimento di revisione, individuazione che fu compiuta dalla dottrina costituzionalistica e fu recepita dalla giurisprudenza della Corte costituzionale. Questa impostazione non comporta ovviamente l' affermazione di una impossibilità assoluta di modificare i principi supremi, ma implica che una tale modificazione si risolva in un mutamento della forma di Stato o della forma di governo simile a quella che potrebbe essere determinata da una rivoluzione, con una conseguente rottura della continuità dello sviluppo storico delle istituzioni del paese.

Parallelamente alla via giurisdizionale dell' attuazione costituzionale si ebbe uno sblocco almeno parziale del processo di attuazione legislativa della Costituzione attraverso quello che fu chiamato il " disgelo costituzionale". Già si è avuto modo di accennare alla paralisi del processo di attuazione della Costituzione che conseguì alle vicende della "guerra fredda" internazionale e ai suoi riflessi interni, i quali in Italia furono particolarmente avvertibili. Questa situazione di "congelamento" della Costituzione subì una prima attuazione in occasione dell' elezione alla Presidenza della Repubblica, che avvenne contro il candidato ufficiale della Democrazia cristiana e dei suoi alleati, ad opera di una maggioranza composita, comprendente una parte della Democrazia cristiana stessa insieme con l' opposizione di sinistra.

Nel discorso di insediamento che pronunciò come capo dello Stato l' 11 maggio 1955, Gronchi prese posizione a favore dell' attuazione delle parti della Costituzione che erano rimaste fino a quel momento scritte soltanto sulla carta e ciò contribuì a far sì che negli anni successivi venisseri istituiti la Corte costituzionale, il Consiglio superiore della magistratura ed il Consiglio nazionale dell' economia e del lavoro. Seppure per molti versi assai limitata, questa fase del " disgelo costituzionale" fu importante soprattutto perché aprì la via all'attuazione della Costituzione in via giurisdizionale di cui già si è detto e perché contribuì ad aprire una via successivamente percorsa con qualche successo.

La fase dei primi governi di centro-sinistra, ad esempio, vide molti problemi di attuazione della Costituzione posti alla base dei programmi di azione governativa e parte di essi furono altresì tradotti in leggi, spesso vivacemente contrastate dall' opposizione di destra, come ad esempio quelle istitutive delle regioni. Tali contrasti però determinarono talora l' adozione di soluzioni di compromesso che fecero spesso dubitare se le leggi adottate potessero veramente essere considerate come un' efficace forma di attuazione dei principi costituzionali. Nonostante tutte queste difficoltà, ed anche se i primi traguardi furono sicuramente mancati, è indubbio che un certo complesso di risultati furono raggiunti.

Gli sviluppi della situazione politica non consentirono tuttavia a questa evoluzione di raggiungere compiutamente i suoi obiettivi; anzi, la svolta politica che seguì il rapimento e l' assassinio dell' on. Moro ed il fallimento della politica di "unità nazionale" determinò anche una evoluzione dell' atteggiamento delle forze politiche nei confronti del problema dell' attuazione della Costituzione. A partire da un certo momento, infatti, si cominciò a parlare sempre meno di attuazione della Costituzione e sempre più di "riforme istituzionali", cioè di revisione della Costituzione stessa.

Questa impostazione si fondava sul presupposto che il mancato raggiungimento degli obiettivi politici perseguiti mediante le riforme della legislazione ordinaria (gran parte delle quali costituivano, o avrebbero dovuto costituire, attuazione dei principi costituzionali) fosse imputabile alla Costituzione, piuttosto che all' incapacità o alla cattiva volontà degli operatori politici. Questa impostazione propagandistica, sviluppata dapprima soprattutto dai dirigenti socialisti, fu ripresa e portata avanti dalla Destra dopo il crollo dei partiti che avevano gestito il potere fino al 1992 e che erano stati travolti dagli scandali. Avvalendosi di strumenti sempre più potenti, grazie al controllo della televisione, i divulgatori del nuovo verbo si adoperarono per convincere gli italiani che erano proprio le enunciazioni costituzionali la causa delle difficoltà del paese, incluse quelle derivanti dalla diffusione della corruzione e dell' illegalismo (che esse consideravano come un male minore e sostanzialmente inevitabile).

Lo scontro politico fra i sostenitori di questo movimento di opinione e quanti ritengono invece che la linea che fu espressa dalla Costituzione (che ha uno dei suoi punti qualificanti nella difesa dei diritti sociali) sia tuttora valida e vada perseguita è tuttora aperto ed è difficile dire quale sarà il suo esito. Gli anni che verranno ci diranno quale dei due orientamenti sarà riuscito a prevalere.

 

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